建设更加公平可持续的社会保障制度
——“在发展中保障和改善民生”专家讲习之七
2018年07月03日 来源：湖北日报理论版
提要：按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。——2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中指出
要深化社会保障制度改革，使之具有可持续性，发挥好托底作用。——2014年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上的讲话指出
讲习嘉宾 董登新 必赢76net线路官网金融证券研究所所长、教授
向更高质量、更加公平、更可持续方向迈进
记者：党的十九大报告指出，“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”从“兜底线、织密网、建机制”的要求出发，我国社会保障制度在顶层设计上体现出怎样的宗旨和方向？
董登新：社会保障制度一直都是人民群众非常关注的领域，被视为民生“安全网”、社会“稳定器”。党的十九大报告提出“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”，这是党中央在科学研判世情国情基础上，牢牢把握我国发展的阶段性特征和人民群众对美好生活的向往，对新时期社会保障体系建设作出的重大部署，对于不断提高保障和改善民生水平，向更高质量、更加公平、更可持续方向迈进，具有重大而深远的意义。
党的十九大报告做出了我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的重大判断，我国社会保障制度的改革与发展也要适应我国社会主要矛盾新的变化。全面建成多层次社会保障体系，“兜底线、织密网、建机制”是基本要求。兜底线，就是要发挥社会政策的托底功能，切实保障群众基本生活需求，兜住民生保障底线，坚守社会稳定底线；织密网，就是要实现制度最广泛的覆盖，让人人都能享受基本社会保障；建机制，就是要持续深化改革，建立健全体制机制，不断提高社会保障法治化、制度化水平。
首先，我国社会保障体系应该是多层次的，它主要由三个支柱构成：第一支柱是以国家为责任主体的，它包括缴费型社会保险制度与非缴费型社会救助制度，其作用是兜底、托底，提供“软着陆”缓冲机制或安全网保护。第二支柱则是以雇主为责任主体的，它包括补充养老、补充医保及其他雇员福利。第三支柱是以家庭为责任主体的，它包括个人养老储蓄与投资。三个支柱是一个有机整体，它体现的是社保责任在国家、单位和个人三方主体之间的分担机制。第一支柱是精神支柱，是必要保障、基本保障，而非“充分保障”，因此，它必须要有第二、第三支柱作为匹配支撑和重要补充。
其次，社会保障体系必须覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续，这是中国特色社会保障体系建设的基本定位。其中，“覆盖全民、城乡统筹”要求社会保险制度必须全覆盖、全民参保，实现应保尽保，打破城乡分割与制度分割，实现城乡一体化的制度安排，确保制度公平，社会福利均等化；“权责清晰、保障适度、可持续”则要求社保责任三方（国家、单位、个人）主体原则必须清晰，社会保障程度要适应国家经济发展水平要求，量力而行，并不断完善制度，关键是要让制度运行有效且可持续。
重在打破制度分割、地区分割、户籍分割及职业分割
记者：党的十八大以来的一个重要发展成就，就是社会保障体系覆盖人群的迅速扩大。今年的《政府工作报告》显示，社会养老保险覆盖9亿多人，基本医疗保险覆盖13.5亿人，织就了世界上最大的社会保障网。习近平总书记多次要求，建设“更加公平可持续的社会保障制度”。如果说，我们在社会保障的“普惠性”上已经成就显著，那在“公平性”上还存在怎样的短板？其背后深层次原因在哪里？
董登新：据国际劳工组织测算，如果不算入中国，全世界社保覆盖面只有50%；如果算上中国则达到了61%。从制度全覆盖来看，我国社会保障制度已实现了普惠性要求，但在公平性上仍存在制度分割、地区分割、户籍分割、职业分割等弊端，这必定带来利益失衡、公平不足的结果。
截至2012年底，我国仅用3年时间实现了新型农村社会养老保险全覆盖，仅用一年多时间同步实现了城镇居民社会养老保险全覆盖，2014年2月国务院决定将这两类制度统一整合为“城乡居民基本养老保险”。自2014年10月1日划断，我国机关事业单位职工开始并入企业职工基本养老保险，统称职工基本养老保险。从此，职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险同时并存、相互独立，凡是没有参加职工基本养老保险的劳动者，必须参加城乡居民基本养老保险，以此达成基本养老保险制度全覆盖。也就是说，经过多次制度整合后，我国基本养老保险仍存在“双轨制”：职工与城乡居民两套制度。
在五个社会保险项目中，养老保险与医保基本上实现了制度全覆盖，但失业保险、工伤保险及生育保险仅覆盖城镇职工，而“城乡居民”则无法享受。此外，在缴费标准和缴费基数上，也存在地区之间、户籍与职业之间的差别。在企业缴费标准上，也存在明显的地区差异，造成了地区之间企业缴费负担的明显差异。
因此，从制度公平性上看，要想消除上述制度分割、地区分割、户籍分割及职业分割，最好的改革办法就是尽可能提高社会保险的统筹层次。
既要确保社会保障托底，又要避免“等靠要”的福利依赖
记者：现在，我们可以看到，体现“覆盖全民、城乡统筹”要求的政策举措正在加紧推进。日前，国务院正式发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，7月1日起正式实施养老保险基金中央调剂制度，迈出了养老保险全国统筹的重要一步。十九大报告中指出的“权责清晰、保障适度”该如何理解？在中国这样一个人口众多的发展中国家，很多人都担心保障不足，为什么我们还要强调“保障适度”？
董登新：基本养老保险是社保最重要组成部分，不但基金积累时间最长、基金规模最大，而且基金收支平衡及可持续的压力也是最大的。因此，在基本养老保险制度的顶层设计上，中央强调必须“权责清晰、保障适度”。
所谓“权责清晰”，就是要通过立法在国家、单位和个人三方主体之间划清责任边界，严格执行企业缴费及个人缴费的法定责任，同时确保国家财政托底、兜底的法定义务不打折扣。
所谓“保障适度”，有两重含义：其一，基本养老保险保障程度应与我国经济社会发展水平相适应，如果保障程度过高，基金支付压力及财政负担就会过大，不可持续，而且还会造成“等靠要”的福利依赖；如果保障程度过低，就会挫伤参保人积极性。其二，基本养老保险给付水平应与缴费能力大体对称，即在不影响制度公平的前提下，通过制度内设的“多缴多得”“长缴多得”的激励机制，充分调动参保人缴费的积极性，扩大制度覆盖面及参保率，确保制度可持续。
目前，我国企业职工基本养老保险收支矛盾相对突出，2016年我国企业职工基本养老保险共有7个省出现“当期缺口”，与此形成对比的是，有9个省基金累计结余均超过千亿元，其中广东省结余高达7000多亿元。由于我国企业职工基本养老保险一方面存在“历史欠账”（即“转制成本”），另一方面基金收支的统筹层次较低，虽然各省早已建立省级调剂基金，但大部分省份仍停留在县（市）统收统支阶段，这使得我国企业职工基本养老保险基金无法充分发挥社保“大数定律”下互助共济的制度功能。面对此困境，2017年底国务院正式出台了划转部分国有资本充实社保基金方案；国务院也发布建立中央调剂制度的通知，明确要求2020年底前，各省必须实现企业职工基本养老保险基金全省统收统支。这是真正意义上的“全国统筹”，有利于在全国范围内实现企业职工基本养老保险制度大一统，进而消除缴费基数、缴费比例及养老金给付的地区差异，并将基金集中于一个“蓄水池”。这样既符合国际惯例，同时又能让养老保险在最大范围内实现互助共济、余缺调剂。这正是社保制度公平与可持续的要义所在。（湖北日报全媒记者 艾丹）
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